不做“散装”山东， “双城记”唱法要变?

本文来自微信公众号“城市进化论”（ID:urban_evolution），作者：淡忠奎，36氪经授权发布。

错位发展，组团突围

在经济发达的南方省份，“苏大强”式的散装可能已不足为怪，但是没想到北方也隐藏着一个“散装大户”——山东。与江苏不同，山东正因此“备受困扰”，其原因在于省会偏弱，多中心却不强，整体带动力不足。

不久前，山东省纪委监委官网发布山东省委巡视组对济南、青岛等城市巡视整改情况的通报，将这两座中心城市存在的各类问题公之于众，其中分别提及“省会首位度偏低”“高质量发展龙头带动作用不强”。

同一天，山东省发展改革委召开构建“一群两心三圈”区域发展总体布局新闻通气会宣布，《省会经济圈“十四五”一体化发展规划》《胶东经济圈“十四五”一体化发展规划》《鲁南经济圈“十四五”一体化发展规划》印发实施。

一方面直指两大中心城市的发展问题；另一方面，区域协调发展又让中心城市承担起更大责任。这背后与山东作为经济第三大省的压力分不开——今年上半年，山东GDP38906.35亿元，同比增长12.8%，两年平均增长6.1%。

与全国相比，规模以上服务业营业收入、进出口等优势指标继续扩大，地区生产总值、规模以上工业增加值、社会消费品零售总额等均势指标实现反超，有人感叹，山东已经好多年没有如此高光时刻。

但与此同时，山东仍面临着标兵渐远，追兵渐近的局面，且聚焦省内双子星——济南上半年GDP增速仅为10.5%，低于全国全省水平；青岛上半年增速13.8%，居23个万亿城市第四位，但老对手宁波表现同样出色，GDP再次超越青岛，并将优势扩大至100亿元。

如何以中心城市和经济圈为切口，破解区域内产业同质化竞争、要素资源整合效率低等难题，成为山东下一阶段发展的关键。

首位度

济南、青岛不是第一次因为首位度问题被点名。早在2018年，十九届中央第一轮巡视整改情况通报中，全国有七个副省级城市被点名，其中就包括山东的济南、青岛。

回看近5年数据，局面有所改变。济南的经济首位度已从9.7%提高到14%左右，青岛也从15.2%提高至16.9%。毋庸置疑，在强省会战略下，济南的发展势头更为迅猛。

山东财经大学区域经济研究院院长董彦岭对城叔表示，济南的快速发展具有政策性和趋势性的双重因素。

“

一方面，山东的强省会战略下，济南得到了更多的政策支持和偏向，另一方面是在双循环格局下，内循环比重上升，一些交通节点城市和区域中心城市的重要性也在上升，像武汉、郑州、合肥等城市的崛起都印证了这一点。

”

但从半年数据来看，济南明显拖了山东今年上半年经济发展的后腿。数据显示，2021年上半年，济南市生产总值为5198.75亿元，同比增长10.5%，两年平均增长5.5%。同期山东GDP同比增长12.8%，两年平均增长6.1%。

济南的短板在哪里？比较与济南经济体量相当的的城市，南通、合肥都是凭借二产的高速增长，完成了上半年对济南的突袭——今年上半年，南通第二产业增加值完成2679亿元，合肥第二产业增加值实现1820.07亿元，济南第二产业增加值仅为1709.79亿元。

济南曾提出， “强省”必须要“强省会”，省会兴则全省兴。但放在作为工业强省的山东省内来看，济南对全省的工业贡献度仍然偏低。2020年济南工业增加值2360.5亿元，仅占全省的10.2%，对于产业的带动核辐射作用还没有充分凸显。

中心城市产业带动作用不强，也使得山东在重大产业的“卡位赛”处于不利地位。在上一轮国家先进制造业集群竞赛遴选的25个产业集群中，山东只有青岛的智能家电和轨道交通装备等2个产业集群入选，已经明显落后于江苏（6个）、广东（6个）、浙江（3个）等南方先进省市。

今年初，济南印发《中共济南市委市政府关于贯彻落实强省会战略的实施意见》，提出到2025年产业引领作用显著提升，产业能级跃居全国主要城市前列，规模以上工业主营业务收入突破1万亿元，打造1—2个万亿级产业集群，量子科技、空天信息、集成电路、新能源等战略性新兴产业规模发展。

做龙头

不论从中心城市，还是从胶东经济圈而言，青岛扮演的角色都非同一般。但在当地人看来，青岛正处于尴尬的境地——虽为首位城市，但在强省会战略下，政策支持上明显不如济南；作为胶东经济圈的龙头，但是相比圈内，烟台、潍坊等城市也不弱。

“

青岛原来的定位就是山东的首位城市，它的努力方向是向高质量发展迈进，主要体现在高端产业、高端要素、高端人才的聚集上。

”

董彦岭表示，从域内来说，山东不存在绝对的中心城市，经济体量排名前四的城市，三个都在胶东经济圈，青岛要想绝对聚集资源，难度是非常大的。

此外，他还提及，港口城市之间的竞争也非常激烈，这些年广东、上海、深圳等南方港口城市强力崛起，北方港口城市受到不小的冲击，包括青岛、大连、天津等都发展相对放缓。

从近五年的外贸数据也能发现这个变化。2020年，青岛、天津、大连三个港口城市的进出口总额分别为6407亿元、7340.66亿元、3854.2亿元，近5年增幅仅为2056亿元、564.7亿元和457.7亿元，增长普遍缓慢。

当然，相比外在环境，城市自身的发展理念和打法才是关键所在。青岛科技大学教授、青岛市城市经济学会会长雷仲敏曾在2019年发表的文章中指出，青岛的发展一度陷入迷茫与困惑之中。

“发展定位与发展思路的不清晰、区域内的产业同质竞争、城市间的功能分工不明确，致使区域协同发展的机制长期未能形成，城市发展游离于国家区域协调发展总体格局之外而处于边缘化状态，不但难以实现与国家战略需求的密切对接，也未能构建起有效整合吸引集聚国内外发展要素的战略平台。”

这一点从青岛及周边城市的“十三五”规划中也可窥探一二。青岛十三五时期重点发展的产业为轨道交通装备、汽车、船舶海工、机械装备、家电、石化、橡胶、服装、视频、电子信息，其中仅有“轨道交通装备、家电、橡胶”与其他4市形成错位。

中心城市区域增长极的主导作用不仅在于经济体量上增长，更体现在产业化的高度上。中国城市经济学会常务理事陈维民曾将青岛、杭州、深圳三个中心城市与周边城市重点发展的产业进行对比分析，结果发现高度重合（4个以上同一门类）指标上青岛达到0.6，杭州和深圳分别为0.285和0.2。

当然，随着胶东机场的北移，产业升级集聚的动能正在逐步改变这个城市的城市骨架与产业结构，高新技术企业已经达到4396家，排在全国第11位，但是要想当好胶东经济圈的龙头依然任重道远。

经济圈

实际上，胶东的困境正是山东城市的一个缩影。作为工业强省，山东在纺织服装、造纸等传统优势产业中，都存在同质化竞争，要素流动不足的问题，制约区域协调和高质量发展。

随着今年重磅规划的陆续出台，山东层面的“解法”也逐渐明晰，那就是“错位”，从两座城市定位的变化就能看出一些迹象。

2020年山东省政府工作报告中，提及“支持济南、青岛建设国家中心城市”，而今年的政府工作报告和十三五规划中定位转变为“支持济南建设国家中心城市、青岛建设全球海洋中心城市”。

从更大的层面来看，经过区域协调发展新机制实施方案等铺垫，《省会经济圈“十四五”一体化发展规划》《胶东经济圈“十四五”一体化发展规划》《鲁南经济圈“十四五”一体化发展规划》正式印发实施，对于中心城市和三大经济圈的功能定位、发展方向及路径都有了明确的指南。

董彦岭认为，围绕中心城市、经济圈，打造具有全国影响力的山东半岛城市群，这是合乎区域一体化发展逻辑的战略，这三份规划的出台进一步明确发展的路线图。将来济南的首位度更高，青岛能够更好的发挥高质量发展的引领作用，这样山东的一盘棋才真正能活。

来看看这盘棋的分量有多重。

省会经济圈以济南为中心，涵盖淄博、泰安、聊城、德州、滨州、东营六市；胶东经济圈以青岛为中心，涵盖烟台、威海、潍坊、日照四市；鲁南经济圈包括临沂、枣庄、济宁、菏泽4市。

2020年省会、胶东、鲁南经济圈分别实现GDP为27466亿元、31113.4亿元和14515.9亿元，对全省经济增长的贡献率分别为38.7%、41.2%和20.1%。

未来，三大经济圈将分别突出“黄河、海洋、农业”为特色，还将建立联席会议制度，省会、胶东经济圈分别由济南、青岛牵头，而鲁南经济圈则由4市轮值牵头，定期召开会议协商研究一体化重大事项。

就在胶东一体化“十四五”规划印发实施后的第5天（8月31日），青岛市牵头召集胶东经济圈一体化发展工作会议，讨论举办首届胶东经济圈合作发展大会、加快建设莱西莱阳一体化发展先行区等议题。

对于结构同质化、产业配套不完善、要素资源整合效率低等产业发展痛点，胶东5市提出，对标长三角，在五市遴选轨道交通、智能家电、大数据等11个重点产业链，试点建设胶东经济圈产业链联盟，促进优势互补、高效分工的新生态。行业龙头企业、行业协会或高校院所将会轮值担任联盟理事长单位。

对于山东半岛来说，这种市场化的运作机制确实是一种新打法。而胶东经济圈乃至山东半岛城市群能否破解产业协同的难题，还需要更多的革故鼎新的改革来蓄力。