解开中美贸易谈判的僵局 特朗普的“撒手锏”是什么（图）

在中国宣布将对美国加征关税的措施进行反制后，8月24日美国总统特朗普（Donald Trump）在推特（Twitter）上声称将提高对来自中国的几乎所有产品加征的关税，并命令美国企业撤出中国。对此，特朗普在推特上表示此命令的法律依据来自《国际紧急经济权力法（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）》。

在过去的数十年间，美国依托自身在金融、国际贸易、科技、军事等方面的实力，构建了完善的对外制裁法律体系，IEEPA就是其中的一颗“明珠”。在总统宣布美国进入国家紧急状态（national emergency）后，IEEPA会赋予总统广泛的对外制裁权力。因此，IEEPA被认为是特朗普继续向中国施压，解开贸易谈判僵局的“撒手锏”。

当选美国总统后，特朗普多次宣布美国进入国家紧急状态。（VCG）

为制裁而生

IEEPA是《与敌国通商法（Trading with the Enemy Act，TWEA）》的延续与发展。1917年，美国加入第一次世界大战后，美国国会通过了TWEA，以规范美国与敌对国之间的国际贸易。20世纪30年代，美国国会逐渐扩大了TWEA的范围，允许总统在和平时期宣布国家进入紧急状态，并对国内和国际交易拥有广泛的监管权力。

在美国与苏联进行冷战对峙期间，美国历届总统依据TWEA赋予的权力实施了一系列制裁，包括阻止国际金融交易、查封外国政府在美资产、限制出口、修改法规以阻止囤积黄金、限制外国资本对美国公司的直接投资，以及对进入美国的进口商品加征关税。

在经历了长达四十多年的紧急状态之后，美国国会开始对总统在紧急状态的权力设置限制。美国国会分别于1976年和1977年通过了《国家紧急状态法（National Emergencies Act，NEA）》和IEEPA。NEA和IEEPA都要求总统提高实施紧急权力的透明度，并每年评估是否有延长国家紧急状态的必要。NEA还向国会提供了终止国家紧急状态的手段。

然而，美国国会从来没有终止过调用IEEPA的国家紧急状态。相反，美国国会曾多次指示总统利用IEEPA进行制裁。随着时间的推移，IEEPA的限制对象、使用频率和紧急状态持续时间不断扩大。根据美国国会研究处（Congressional Research Service）的统计，截至2019年3月1日，美国历任总统已经调用IEEPA宣布了54个国家紧急状态，其中29个仍在持续中。

总统的利器

现行的IEEPA赋予总统以下权力：

一、调查、管制或禁止任何资金和证券的转移、交易等； 

二、调查、冻结美国管辖下的外国资产； 

三、当美国面临敌对行为时，授权美国政府没收、处置美国管辖下的外国资产。

这些权力只有当美国处在“异常或特殊威胁（unusual and extraordinary threat）”下，并由美国总统宣布进入国家紧急状态之后才能使用。当然，美国总统在使用IEEPA赋予的任何权力之前都需要与国会进行磋商。一旦总统宣布进入国家紧急状态，就必须向国会提交包含相关信息的报告，并且需要每隔六个月就采取的制裁行动向国会汇报。

在实际操作中，美国通常只使用禁止交易、冻结资产等方式进行制裁。美国唯一调用IEEPA没收资产的行为发生在2003年3月22日，美国总统乔治·W·布什（George W. Bush）签署行政命令，要求将被冻结的伊拉克政府财产归入美国财政部，用以帮助伊拉克重建。

最初，IEEPA只被用来针对外国政府。然而自苏联解体以来，IEEPA的制裁对象已经不再局限于特定国家和政府。为了应对武器扩散、全球恐怖主义和恶意网络活动，美国总统越来越频繁地对特定群体和个人进行制裁。

对中国的威胁

自中美之间爆发贸易战以来，美国媒体多次报道称特朗普正在考虑调用IEEPA以制裁中国的经济行为。对特朗普而言，中国经济实力和科技实力的提升已经对美国国家安全形成“异常或特殊威胁”，需要加以制止。

事实上，特朗普已经在使用IEEPA针对中国企业。2019年5月15日，特朗普发布行政命令，宣布在IEEPA授权下美国进入“信息和通讯技术受到外国威胁”的国家紧急状态。该命令虽然没有提及中国或中国科技巨头华为，但是却将制裁权力交给美国财政部等相关部门，要求其审查、禁止任何威胁美国信息和通讯技术的“外国对手（foreign adversary）”与本国企业进行交易。

5月16日，美国商务部下属的工业和安全局（BIS）在联邦公报（Federal Register）上宣布将华为及其附属公司加入实体清单（Entity List）。8月19日，又有46家华为附属公司被加入实体清单。显然，IEEPA已经成为特朗普制裁中国企业的利器之一。

当然，拐弯抹角地制裁中国企业与光明正大地宣布中国的经济活动对美国国家安全形成“异常或特殊威胁”是两个概念，后者可能激化中美之间的对抗活动，造成难以逆转的负面影响。

然而，目前中美两国之间的贸易谈判已经陷入僵局，且从两国的发展趋势来看，时间站在中国一边。因此，为了尽快迫使中国“低头”，早已肆无忌惮的特朗普可能会挑明中美之间的敌对关系，通过IEEPA寻求更多对中国制裁的权力。

对于特朗普的威胁，中国外交部发言人耿爽8月26日表示，所谓美国企业撤出中国，更像是一句政治口号，而不是务实举措。即使在现实中发生，自然也会有别人来填缺补位，到头来受损的还将是美国。

中国著名经济学家、北京大学新结构经济学研究院院长林毅夫认为，中美如果因为贸易摩擦而脱钩，世界格局将不会重返冷战时期的两大体系独立并存，结果将是美国自我孤立、与世界脱钩，中国和全世界其他国家形成一个共同体系，继续开放，继续维持经贸往来与技术合作。