拜登7000亿产业政策：美国正逐渐走出“自由市场”的迷思

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事实上，早在2008年金融危机后，美国就开始推进了隐形的产业政策，包括奥巴马政府《2009年美国复苏与再投资法案》的「买美国货」条款，2010年的「国家出口计划」 （立志五年内出口翻一番、新增200万个就业机会），以及一系列重振制造业计划等。

不过，奥巴马政府对「产业政策」一词避之唯恐不及，曾在国务院政策规划办公室工作的哈里斯（Jennifer Harris）形容，假如在工作会议上提到这个词，就会被立马踢出去。

特朗普制造业回流梦碎

到了特朗普上任，他在「美国优先」的指导观念下，猛烈地与多国开打关税战，试图平衡美国贸易赤字、逆转制造业空心化。但特朗普这套组合拳缺少章法，很多时候还自相矛盾，再加上疫情冲击，自然效果不彰。

例如，他虽然高喊要制造业回流，但2017年的15万亿美元减税方案中并未堵上对企业海外收入征税的漏洞，其中「海外利润占海外有形资产（tangible asset）一成以下即可免税」的规定，反倒变相鼓励企业继续将资产转向海外。据非牟利组织「全球贸易观察」（Global Trade Watch）统计，在特朗普任下，至少20.2万工作岗位流向海外，其中不乏大型联邦政府承包商，比如波音就外判了5,800个工作至海外。

此外，特朗普自诩「很容易获胜」的关税战，也让美国众多企业和消费者付出了代价。据美国商务部数据，从2018年2月至2019年12年，美国企业为关税战付出了460亿美元的代价，他们不得不接受更低的利润、将部分损失转嫁到消费者身上、削减工资，甚至是裁员。美联储去年年底的报告就指出，中美贸易战中，涨价的中国零部件使美国制造业就业人口减少1.1个百分点，中国加徴的报复性关税再使得0.7%的制造业工人失业。

在这些效果相互抵触的政策之下，特朗普期望出现的制造业回流并没有发生。的确，部分企业将生产链迁出了中国，但只是移去了越南、墨西哥、印度等同样拥有廉价劳动力国家，并没有返回美国本土的打算。而一度减少的美中贸易逆差，也在疫情之中重新上升，几乎回到了贸易战之前的水平，例如美中今年7月贸易逆差约为283亿美元，与2017年2月的数字持平。而美国整体的贸易逆差，更是在8月达到创纪录的840亿美元。

总体来说，在疫情之前，美国制造业增长的引擎就逐渐熄火了。虽然在特朗普上任后的前30个月，美国制造业增加了近50个岗位，但其中75%的岗位都是在美国2018年7月对第一批中国商品加徴关税之前创造的。2019年，在贸易战以及波音致命事故的拖累下，美国工厂制造量下降了1.3个百分点，是2015年来的最糟糕一年。今年越发失控的疫情更是将制造业拖入深渊——该行业从7月起就开始复苏乏力，直到9月，仍与去年同比减少了67.4万就业人口。

放弃关税武器拜登重买国货

在经历了特朗普政府过去四年凌乱矛盾的产业政策后，拜登提出了更缜密全面的规划。他的重点仍是制造业回流，但与特朗普归咎他国「倾销」、建起关税壁垒相比，拜登更加注重于购买本国产品、以及提升美国自身竞争力。

在拜登的4000亿美元买美国货计划中，其中部分方案与特朗普政府时期重合，包括要求联邦政府采购时尽可能购买美国产品及原材料，提高美国货的标准（不再是51%原材料来自美国即可）等。但新政府可能在执行时更加严格，拜登11月16日再次强调，「那些不在美国本土生产的公司，不会得到任何政府合同。」这意味着，许多政府承包商将无法延续一边获得合同一边将工作外判至海外的做法。

拜登同时还计划补上特朗普税改计划中的漏洞，承诺向美国企业在海外生产、转销回美国的产品开刀，对相关收入加徴额外10%的惩罚性关税，使总税率达到30.8%之多，这将显著遏制各大公司将生产线转至国外的动力。同时，拜登还承诺给所有在美国创造新岗位的公司，提供10%的税务减免。相比之下，特朗普政府虽在今年一直放风，表示会向将生产链从中国迁回美国的企业提供税务激励，但迟迟未能出台具体方案。

除了更加支持国产货之外，拜登还打算未来四年在研发方面（R&D）投资3000亿美元，以保证美国继续保持科技领先地位。在过去四年，特朗普更注重前沿科学，加大了对登月、5G、量子科技等方面的投资力度，但同时又对传染病、网络安全等方面收紧了资助，对气候变化方面更是不管不顾。

拜登政府则在注重前沿技术的同时，聚焦清洁能源，大力研发电动车，「让其他国家购买美国工人制造的新一代电池技术和电动车。」同时，他还警告，拿到联邦资金的机构不能「在美国研发，在外国生产」。除此之外，拜登还许诺大幅增加对国立卫生研究院（NIH）、能源部等机构的拨款，这些机构均在特朗普政府期间受到了冷落。

值得注意的是，拜登所有的政策都是环环相扣——例如他将振兴制造业的重点放在汽车业，扬言要新增100万个岗位。因此，他的3,000亿美元研发资金，一部分就将流向电动车的研发，他的4,000亿美元买美国货计划中，也打算将政府300万辆公车（邮车、警车等）逐步升级成电动车，还计划在全美设立50万个电动车充电站。这样不仅能创造需求、创造岗位，还能满足向绿色能源过渡的目标，可谓一石多鸟。

另外，拜登的产业政策中，还处处可见推动种族平等、女性赋权、保障工人权益的设计。例如，由少数族裔或女性开设的中小型企业，如果达到了购买美国货的标准，就可获得额外的融资工具。而所有获得政府合同的企业，也必须采取措施保护员工权益，包括15美元最低工资、加强工会权力等。

总体而言，拜登团队认为产业政策配上其他的基础建设投资，能在2025年前至少在制造业等领域增添500万个工作岗位。其目的仍是制造业回流，但摒弃了特朗普政府那种使用关税武器与他国对抗的手段，转而更强调政府购买本国商品、企业在本国生产，因此也避免与他国明面上发生冲突。同时，拜登的政策与税务改革、对抗气候变化、推进种族平等等政策相互呼应，不会出现特朗普政府那样自相矛盾的情况。

产业政策本就不应是禁忌

拜登这套产业政策，不管成效几何，但光从美国不再将「产业政策」一词视为禁忌，就可见美国似乎在逐渐放弃市场原教旨主义，政府也开始尝试积极介入塑造经济前景。与拜登高级顾问苏利文（Jake Sullivan）共同起草了产业政策纲领的哈里斯（Jennifer Harris）指出，「产业政策已经不再是一个航脏的词，许多高层都在讨论这件事，而且这是两党的共识。」

虽然拜登这套产业政策沿用了「美国优先」的路线，不可避免地带有贸易保护主义色彩，但他也意识到了这点，在政纲中强调将与盟友合作协调，改进国际贸易规则以及相关监管措施，促进美国及盟友在本国推进政府采购。

另外，在摒弃了特朗普动辄关税大战、将具有竞争力的外国企业拉黑名单的做法外，美国也可更好地融入新兴科技的规则制定，促进良性竞争。例如，美国去年5月所颁的华为禁令，阻止美企与华为的技术合作，导致许多华为出席的全球5G标准制定大会上，美国企业只能避免出席，直接伤害到美国参与5G标准制定的话语权，最后美国不得不在今年6月放宽相关禁令。

总体而言，一个愿以非对抗的方式推进产业政策的美国，对于自身及全球都大有裨益，也可为疫情之后有所转变的全球化面貌，注入新的稳定力量。

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