中国如何将在线监测与公众参与结合来治理污染？（图）

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牛雨晗：中国已经拥有了全球最大的在线排放连续监测系统，但这套系统需要公众的帮助才能有效运用在企业污染治理中。

2020年，一个芝加哥大学的研究团队在中国进行了为期八个月的实验：使用公开的在线排放连续监测系统(Continuous Emissions Monitoring System, CEMS)数据识别超标排放的企业，并利用公开（微博）和非公开（12369环保热线、12369网站留言等）的方式进行举报，以研究公众举报能否提升环境质量。

最近，该团队发表了其研究结果：他们共举报了近3000起企业违规排污行为，得到了政府官员1161份正式回复。经分析发现，相较于不以任何方式进行干预的控制组，通过社交媒体向监管机构投诉能够显著减少企业超标排放的行为，降低空气污染和水污染的程度。非公开投诉同样也能提升了环境绩效，但改善程度相对更小。

“同世界上其他国家一样，中国建立了各种渠道以供公民举报环境违法行为，从而迫使地方监管机构增强执法，我们的研究提供了中国公民自下而上参与环境治理的实验性证据。”芝加哥大学哈里斯公共政策学院（Harris School of Public Policy）的助理教授王绍达告诉中外对话。

自动监测系统如何监管排污企业？

CEMS系统可对固定污染源排放烟气中的污染物（如SO2、NOX、颗粒物等）的浓度和排放率进行连续地、实时地跟踪测定，是对企业的排污状况进行跟踪和管理的一个重要手段，同时也为环境执法提供了重要依据。

上世纪八十年代，中国从国外引进了国内第一套 CEMS系统。1997年，中国第一部涉及CEMS的法规性文件《火电厂大气污染物排放标准》正式发布，明确提出火电厂的污染物排放需安装连续监测系统。但由于缺乏统一的技术规范，产品参差不齐，使得测得的数据缺乏权威性。

随着计算机和自动检测技术的发展，原国家环保总局于2005年颁布了《污染源自动监控管理办法》等文件。此后，中国的排放连续监测工作全面铺开，CEMS的安装不再局限于火电行业，还包括钢铁、水泥、能源、垃圾焚烧等领域，自动监测系统的应用也从大气污染物拓展至水污染物和噪声排放。

由于企业排放不同种类的污染物或是同种类不同性质的污染物，监测设备也会有所不同。重点排污企业可自行或委托第三方安装、使用和维护污染物排放自动监测设备，并与生态环境部门的监控设备联网。

为了提高透明度并促进公民参与环境治理，环保部门于2013年发布《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》，要求企业在各省市环保局建立的信息平台公示排放数据，其中废气排放数据为每小时均值，废水数据为每两小时均值。

苏州工业园区绿色江南公众环境关注中心（以下简称“绿色江南”）传播筹资总监巢博介绍道，自2014年开始，各省市陆续开展在线监测数据信息公开平台的搭建 。刚开始时网站的质量参差不齐，有些地区会出现网页卡顿甚至完全无法打开的问题。直至2016年，全国各地的平台才基本完善。

王绍达表示，中国生态环境部的排放连续监测系统规模巨大。目前，该系统追踪了中国约25000家主要的污染源的排放，检测比例占中国工业污染排放总量的75%以上。

不完美的执法依据

在线监测系统的好处不言而喻。在公开的信息平台上，一旦污染物的数值超过法律法规规定的污染物排放标准，则该数据将自动标为红色予以警示，因此环保部门和公众能够通过该平台实时掌握各个污染源的情况。而且自动监测系统具有自动保留历史数据的功能，环保部门在行政处罚、行政复议和行政诉讼的过程中能够调取历史数据并作为证据使用。

不过，CEMS数据并不一定能够反映企业的真实排污状况。在线监测是个复杂的系统，自动监测设备故障、监测点周围有异常污染源、运维人员操作不当、停电、断网、恶劣天气等其他不可控因素都可能造成数据缺失或者不准。

根据芝加哥大学实验报告，由于CEMS设备在生产装置停产后经常继续运行，随着排气管道内的气流减少，污染物排放浓度可能会在一段时间内异常偏高。为了消除这些异常数据的影响，研究团队在实验过程中进行了大量的人工复核，识别出真正的违规排污。在实验进行的8个月内，CEMS原始数据显示有12596起污染违规行为，但经过团队的人工验证，只有5366起是真正的违规行为。

在实践操作中，环保部发布的《环境行政处罚办法》规定环境保护主管部门可以利用自动在线监控收集违法行为证据，但是只有经过有效性审核的数据才能够作为认定违法事实的证据。受限于科学技术客观条件和人为主观因素，自动在线监控设备在实际运行中尚存在不稳定的现象，生态环境部门对自动在线监控数据作为执法证据的准确性和有效性仍持保留态度。

在2016年的一份复函中，环保部强调，若同一时段的现场监测数据与经过有效性审核的在线监测数据不一致，现场监测数据符合法定的监测标准和监测方法的，以该现场监测数据作为优先证据使用。另一份复函中，环保部则表示，污染源自动在线监控数据与其他有关证据共同构成证据链，可以应用于环境行政执法。

环保部环境监察局管理处处长杨子江也曾在2015年的一次采访中表示，在线监测数据，都是企业对自身排放行为的一种监控管理，从中可以了解自己污染治理设施的运行情况、污染物的排放状况，也是企业自证清白的方式，但环保部门并不将其作为评价和执法的依据。

公众力量的“用武之地”

在这样的现状下，引入公众的力量无疑能对企业排污监督起到积极作用。

一方面，地方政府可能为经济增长而放纵环境污染，这与排污企业追求利益最大化的目标相吻合。王绍达认为，惩罚污染企业可能会影响地方经济增长，因此甚至不能排除大体量的排污企业用经济筹码绑架当地监管者的可能性。

另一方面，地方环保部门人力不足让企业产生了侥幸心理。巢博表示，地方环保局的工作人员不可能每天盯着CEMS平台，因此一批来自绿色江南和其他环保机构的志愿者会每天利用该信息平台对全国的污染源进行监督，如果发现超标现象，便第一时间向环保部门反映，环保部门派遣人员进行现场调查，并向公众及时反馈。

王绍达也指出了地方人力不足的问题，“即使CEMS数据显示企业违法排污，地方环保局的官员必须实地调查来证实其行为。倘若想要施加更严厉的惩罚，如巨额罚款或暂时关停，则需要两批相互独立的调查组持续数月的实地调查。由于资源有限，派遣这样两批调查组对地方政府来说并不容易”。

从中央政府的角度来说，公众既能监督企业，也监督当地的环保部门。2006年，国家环保总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，强调公民参与制定和实施环境政策的合法权利。同年，“12369环境申诉中心”成立，市民能够通过拨打12369热线或者在网站留言的方式举报排污企业，申诉会被引导到对应的地方环保局，由地方环保局展开调查并以罚款。

2013年，随着互联网技术的发展，国务院办公厅发布了《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，要求各地区各部门积极利用政务微博、微信等新媒体及时发布政务信息，并充分利用新媒体的互动功能，以及时、便捷的方式与公众进行互动交流。

王绍达认为，如今CEMS数据公开透明，任何人都能够在信息发布平台上看见排放超标行为，但是这样充足的信息却没有被充分的利用起来。“如果更多的公众能够参与监督，我们可以让排污者对自己的行为负责。有了现成的数据和畅通的反馈渠道，公众参与的成本是非常低的，而我们的实验证明其效果非常显著。”

“自绿色江南2012年成立以来，我们感受到了一个日益向好的过程”，巢博说道，“越来越多的公众和环保机构通过各种渠道利用CEMS 系统的数据进行排污举报。同时，环保局也从先前抱着防御的态度对待转变为积极详实地回应。”

为鼓励市民积极参与环境保护监督管理，严肃查处企业排污环境违法行为，部分省市环保局甚至实施了有奖举报制度。公众通过12369环保投诉热线举报工业企业违法排污行为，经查实将给予举报人一定的经济奖励，绿色江南就曾获得河北省生态环境厅500元奖励。

新进展：加强非现场执法

虽然公众通过公开的CEMS数据为环保部门提供了线索，督促其进行现场调查和执法。但是想要把监测数据更加有效地利用起来，还需要构建监测数据和环境执法的联动机制。

因为疫情防控的要求以及科技水平的进步，生态环境部在近两年积极推进非现场执法，提出要“完善法规和标准，强化污染源自动监测数据用于行政处罚。”

作为执法依据，自动监测数据的准确性和真实性是关键。针对数据造假问题，环保部门一般通过对关键参数的横向（同行业）、纵向（时间）比较分析，找出数据逻辑不一致、存在问题的企业。建立起污染源信息数据库后，通过环境质量的变化也能溯源找到对应的非法排污企业。

此外，2021年3月1日施行的《排污许可管理条例》则让治理污染的责任主体回归企业。企业要自证守法，证明自己的排污行为符合排污许可证要求。以陕西省为例，自动监控系统能够智能识别异常和超标的在线监测数据，并以微信的形式自动发送给企业，利用业务工作群提醒企业尽快核实填报超标原因。

2022年，江苏省无锡市的执法人员发现某电气公司在正常生产期间，污染源在线监控数据传输异常，但是该企业既未上报相关故障，也没有在规定时间内恢复设备正常运行。因此，环保部门利用视频会议对该企业进行了“非现场”调查取证，并立案处理，直接开具“远程罚单”。

从生态环境执法典型案例中可以看出，部分省市已经开始更积极地利用在线监测数据进行环境执法。想要发挥好在线监测数据的作用，不仅需要公民参与，还需要推进在线监测数据采集、传输、存储的标准化建设，利用各种科技和行政手段确保企业排污的监测数据真实有效，从而成为环保部门有力的执法依据。

CEMS不仅可以连续监测SO2、NOx等污染物，还可以通过直接测量烟囱中CO2浓度和烟气体积流量计算温室气体排放量。 2020年6月，生态环境部提出在火电行业牵头开展CO2排放在线监测试点。 更准确、更高质量的温室气体排放数据无疑将促进中国新兴碳市场的发展。

作者简介：牛雨晗，中外对话的助理编辑。她曾在澎湃新闻和世界自然基金会（英国）工作。她拥有世新大学的新闻学学士学位和伦敦大学国王学院的国际关系硕士学位。

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